2.意思表示不自由 但凡不是行为人自由作出的意思表示，就无法取得像意思表示真实那样所预设的法律效力。
[25]具体而言，就是要科学确定哪些事项为属地管理事项，由镇街承担。这是因为各个镇街能否实际享有处罚权，取决于省级人民政府是否以规章、决定、通知等配套立法的形式进行了再授权。
以《行政处罚法》为框架的分析思路，并不能为消弭质疑提供有力支撑。[15]由此，在县级职能部门与镇街之间形成了缺乏明确联结点的模糊关系，这种模糊关系在制度上体现为镇街对县级职能部门相应行为的配合、支持、协助，以及县级职能部门对镇街管理行为的某些业务指导，在实践上形成了看得见的管不着，管得着的看不见的尴尬局面。如果片面追求内部机构设置同一化，那么在实质上就是抹杀和否定了镇街之间的客观差异性。第二个基本规则是，镇街的机构设置不应趋同。[18] 另一类是赋予了乡镇人民政府、街道办事处的执法职权。
[26]应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。正因如此，立法者在进行特别授权时采用了一种极为谨慎立场的，一方面防止行政处罚权下移的过度化和泛化，另一方面极力避免《行政处罚法》的越位。尤其是行政机关单方变更、解除行政协议时，这种克减相对人权利的意思表示应作合乎依法行政原则的考量。
由于当事人一方利用对方的急迫需要，迫使对方作出了违背其真意并使自己蒙受严重不利的意思表示。虽然从形式上看，相对人概括性地同意了行政主体所提供的格式条款，但此种同意能够在多大程度反映相对人的意思表示？是主动的还是被动同意？甚至在行政主体滥用协议解释权等不利情形下，相对人意思表示会受到此种行政优益权的压制。根据主体不同，行政法上意思表示模式一般可分为三种：单独属于行政主体、单独属于相对人以及行政主体与相对人双方共同而为。汪厚冬：《论行政法上的意思表示》，载《政治与法律》2014年第7期。
五、余论：行政协议中的意思表示理论研究亟待深化 意思表示可谓是理解行政协议的标识性概念之一，只有合法、真实、明确的意思表示才有助于创设良好的行政协议法律秩序。行政协议与之不同，其标的主要涉及公共服务领域的公益保障，乃行政协议内容所生成的公法上权利义务关系，行政主体应当在职权范围内对标的予以设定。
同时，意思表示瑕疵的私法契约无效原则在行政协议领域也可适用。从动态角度讲，如果意思表示的程度逐渐递减为零，那么该形态就会发生质变，行政协议变为纯粹的行政行为。意思表示一致的形成，首先必须具备意思能力。[57]类似因意思表示不真实而请求撤销行政协议的案件，由于原告举证责任的困难，类似的诉请难以得到法院的支持。
[10] 参见陈天昊：《行政协议的识别与边界》，载《中国法学》2019年第1期。行政主体应受相对人之意思表示的约束。基于行政协议文本的形式性以及语言的可见性，文义解释是优先适用的解释方法。[26] 在订立行政协议过程中，行政主体的意思自治空间受到一定的约束，即应当因循依法行政原则。
意思表示一致凸显了行政协议的可协商性，但行政协议的行政性又暗含了法定性，二者之间应当找到平衡点。[47]行政诉讼需要审查行政行为的合法性，这决定了行政裁判审查意思表示的目标特殊性。
文义解释是运用其他解释方法的前提，其他方法则视情况而定，并无一定之规。[39]此类案件中，法院会依法判决撤销行政协议。
（3）表意人知道其表示与真意不一致。否则，为保护相对人的信赖利益，行政协议仍然是有效的。比如，法国行政合同多采用格式条款，公民签订契约的全部准则都要有政府部门加以规定，其余事项皆不能与政府部门进行讨论。[27]笔者认为，因主观要件难以探明，缺乏客观上外部表示的意思表示无法成立。对相对人而言，鉴于签订协议行为的私益属性，多数情形下不必对其意思表示作特别限制。[9]行政优益权在行政协议中的嵌入，导致行政主体兼有管理者与合同一方的双重角色。
第三，其他行政协议解释权对意思表示的冲击。（三）意思表示的独特方式 民法学界一般认为，意思表示由内心意思和内心意思的外部表示两个要素构成。
[5] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第348页。行政主体意思表示的作出过程，理应受到法定程序规制。
参见王学辉：《行政法意思表示理论的建构》，载《当代法学》2018年第5期。考虑到部分行政协议的特殊性及公益追求，相对人应当有能力完成任务，故应该具备不可或缺的资质。
[24]针对这类情形，如何保障相对人意思表示的自治性以及特殊救济机制的构建，皆是尚待斟酌的论题。意思表示真实性最后的解释结果，依靠法官对证据的解读、判定基础上的作成。行政法学界一般认为，行政主体意思表示是行政行为的构成要素。根据《行政协议规定》第14条的规定，相对人对此享有请求撤销的权利。
解释清楚了作为合同核心要素的意思表示，解释系争合同的任务也就完成了。行政协议将权力行为与契约行为融为一体，公私主体之间的契约关系会削弱行政机关的权力。
同时，随着中国民法典时代的深入发展，行政协议研究还应重视本身的独特理论之构建，继续厘清与民事合同的联系及区别，重视行政性与合同性的有机调适，助益行政法学与民法学的学术交流以及实践工作的有序展开。意思表示的独特方式，首先体现在要约与承诺的规则层面。
需要指出，行政优益权能够与相对人的意思自治兼容。在大英县政府因与大英县永佳纸业有限公司、一审被告大英县回马镇政府不履行行政协议纠纷一案，最高人民法院表示：意思要素作为行政协议的要素之一，行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商。
笔者遵照从过程到诉讼的发展规律，将特殊性作为行政协议上意思表示理论叙事的主线。[12]因行政协议纠纷已被纳入行政诉讼受案范围，故规范研究主要是对《行政诉讼法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《行政协议规定》等法律法规、地方行政程序立法、司法解释及相关规范性文件的阐释，属于对文本上法律的关注。考虑到行政协议的公共利益属性，格式条款的解释需要对此因素作出考量。[48]除此之外，法院还需要处理好合法性审查与意思表示自由之间的关系，这关涉司法审查在多大程度上尊重当事人意思表示的问题。
只有相对人同意标的这一前提要求，才能在后续环节与行政主体就其他具体内容形成意思表示一致。而行政协议中相对人不具有行政职权，无法决定是否发出订立协议的要约，故双方意思表示能否达成一致，离不开行政主体先前作出要约的意思表示。
之所以意思表示约束力在行政协议和民事合同中的强度不同，本质上是因为意思表示在公私法中的定位差异。之所以需要解释意思表示，最重要的原因是语言文字的多义性，只有概念经合理解释后才能判定真意所在。
简言之，意思表示可分为客观要件与主观要件。张敏：《从行政性、合同性双重视角审视行政合同的延展与规范》，载《政法论丛》2018年第4期。
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